焦点访谈丨高效统筹 掌舵定向——领航

与形式行政法治相对应的是实质行政法治，毫无疑问，实质行政法治所要求的是行政法治中的干货，是行政法治在运作过程中的法律实在。

[15]参见[美]查尔斯· A.比尔德：《美国宪法的经济观》，何希齐译，商务印书馆1989年版。这种光荣并非来自节制、奋斗等资本主义的美德，而是来自劳动的公共性。

劳动是实现宪法五项重大价值目标——生计、民主、平等、光荣和效率——的重要手段。公有制经济成分与公共利益的关系最为直接和紧密，在其中工作的劳动者的个人利益与公共利益/国家利益的重合度也最高(第42条：国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动)。归根结底，第三种形态下的劳动具有制宪权的意义，却与宪法解释关联甚小。为此，要特别强调体系解释，注重条文之间的关联，并且通过历史解释发现分散条文背后的一致逻辑。[9]管理上的经济民主在罗斯福新政时期建立起来，并且通过了宪法审查的考验，主要体现在劳资之间通过集体谈判(相当于制宪)达成协议(相当于宪法)，通过企业管理(相当于行政)、仲裁(相当于司法)和局部的规则制定(相当于立法)来实施协议，从而达成企业内的劳资共治(相当于宪治)。

这是劳动所服务的、经常被忽略的宪法价值。考虑到劳动问题贯穿宪法始终、遍及宪法的各个角落，对其作出整体性的理解将是必不可少的。这种宪法原则的内在张力催生了一种独特的民主（une démocratie à part）, [13]戴高乐主义所崇尚的总统制内核成为了第五共和国政体真正的灵魂。

然而这一文义解释在实践中通常被总统职权异化。然而，法国《宪法》第5章赋予了政府介入立法过程的主动性。[20] 最后，总统还可依据法国《宪法》第11条的规定启动全民公决。萨科齐成为了法国历史上首位获实刑的总统。

而在法国，议会两院均需要达到2/3的多数同意票。若总理提议，总统则不得拒绝，必须提请修宪。

例如在1962年，戴高乐总统便任命蓬皮杜取代德布雷成为新总理。2018年在马克龙主导下，政府以为了一种更具代表性﹑更负责任和更有效率的民主为名向国民议会提出修宪草案。但总统在现实的政治实践中，往往利用对政府的掌控，在立法领域内强加个人影响，有学者将这一现象称为总统立法者（résident-législateur）。在梯也尔总统主政时期，不允许总统进议会主要是为了屏蔽总统个人影响，保证议会立法民主性。

法国政治机构过去60年的历史确立了共和国总统的形象，但也加剧了其他国家机关与行政部门之间的不平衡。在共治时期，总统与不同的政治阵营平行分享国家权力，难以实现垂直领导。按照法国《宪法》第68条的规定，总统应有与职权明显不符的重大过错，且两个议院均应达到2/3以上的多数票同意方可对总统提起控告，该控告由两院全体组成的特别高等法庭进行审判。遗憾的是，近年来的改革均没有大的改观。

[27] （二）非共治时期的全面参与 国家治理在法国左右两派共治与非共治时期以不同的样态展现。议会也能有更大机会获得独立于总统的地位，进而对总统的各项权力形成有力制衡。

有关这一程序适用的案例不多，比较突出的是总统曾要求议会对1983年7月13日世博会法案重新审议。法兰西第四共和国曾试图依据孟德斯鸠主张的民主模式运行议会制，强调授权代表的精英治理。

通过这一改革，戴高乐抛弃了早期制宪者所代表的共和文化，更倾向于一种制度上的相对主义（relativisme institutionnel）。当时，世博会法案在议会刚刚通过，但世博会重要组织者之一、时任巴黎市长的希拉克明确表示反对。这也是法兰西第五共和国1958年建国以来，议会唯一一次对政府投下了不信任案的情况。但目前而言，远未形成可操作的改革方案。[32]法国《宪法》第89条：宪法修改的创议权同时属于共和国总统和议会成员，共和国总统行使此项创议权须根据总理的建议。虽然这一权力运用得不多，但这一可能性仍值得注意，例如在1983年7月29日，法国总统曾经使用过这一手段绕开15天的期限，立即颁布法律。

政治任命在很大程度上影响了宪法委员会的中立性和权威性。与此同时，总理对总统负责，行政二元呈现垂直领导关系。

法国右派和极右派政党认为当前的宪法不足以保障法治国的延续，提出再次修改宪法的主张。[7]而卢氏却主张由治理者主导的民主机制（démocratie gouvernante）。

[53] 1.回归仲裁型总统身份的可能性 近年来，执政型总统越发受到民众怀疑，国家机构的运作疲于应对不断变化的民主需求，尤其是黄马甲运动的发酵，使得马克龙总统经历了从政坛黑马到被民众要求下台的过山车。然而这一定性不太准确，法国学界在此问题上一直存在争议，学界讨论主要集中于宪法类型多歧化、政治体制分类的客观标准不统一等问题。

[48] 四、未竟的改革：宪法规范与政治事实难以调和 不难看出，总统权力的扩张与制宪者理想图景中的总统职能定位存在明显的差别，这加剧了宪法权力配置结构的不平衡。萨科齐亦曾经多次被指控：他被指控于2013年3月接受政治献金（affaire Bettencourt）、于2014年7月包庇侵犯职业秘密（affaire Azibert）、于2016年2月非法资助选举（affaire Bygmalio）。此外，2014年才颁布关于适用法国《宪法》第68条的组织法，该法虽在一定程度上细化了弹劾程序，但依然存在不确定之处。在总理提出修宪建议时，总统也有阻碍进程的可能性。

从精神层面而言，法兰西第三、第四共和国传统塑造了第五共和国议会制底色。近年来法国政治丑闻不断，损坏了行政权主体和行政相对人之间的互信。

在行政二元体制下，总统与总理应有分工：总理负责领导政府决定并执行国家政策（法国《宪法》第20条）。[16]在法兰西第五共和国建国之前，戴高乐总统曾在贝叶讲话中提出了两套国家权力构建方案：一套以行政权为主导，强调国民主权及国家的持续性，体现了精英政治的内涵。

[1]虽然学界对宪法文本存在一定的批评，例如勒内·卡皮唐（René Capitant）认为1958年宪法文本是法国宪法史上编撰得最不好的一个版本，[2]但从实践层面观测，宪法在国家治理中扮演的稳定器功能长期受到法国学界、政界肯定，为法国经济、社会各领域的蓬勃发展塑造了稳定的政治环境。另一种是主动审查：在总统行使特殊权力的60天结束时，以及在该期限之后的任何时候，宪法委员会都有权审查权力继续行使的合法性，并在公告中提出其意见。

宪法第5条将总统定位为监督者、仲裁者及捍卫者，总统所享有的各项权力呈现多层次构造：常态政治下作为国家机构争议的调解者消极运行，在国家机构争议中或紧急状态下成为权力运行的主体。在法国，议会选举在前，总统大选在后，总统候选人必须获得议会多数党的支持才能获选，总统竞选纲领也不得不趋同于议会多数。因此，明晰组织法、激活弹劾机制已成为当务之急。政府由于资金缺乏和政治稳定考虑原因决定停止执行该法案，总统不得不妥协，随即要求议会重新审议该法案。

就宪法委员会的监督而言，有学者对60年来5000多个宪法委员会宪法判决进行了分类。萨科齐2007年就任总统不久便声明，总统应有权每年面对议会解释其行为。

极右玛丽娜·勒庞进入第二轮，并在第二轮的得票率为33.90%，这意味着有超过三分之一的法国人认为极右翼政客具备担任共和国总统的资格。尽管这两项权力原本并非总统的自有权，需要总理或部长副署，但基于相同的权力逻辑，总统依然可以主导政府的规章制定权。

法国2008年宪法修正案规定总统在国家生活重要时刻有权在议会两院联席会议上发表讲话。草案第11条建议修改法国《宪法》第54条，将60名议员可联名向宪法委员会提起违宪审查改为40名议员可联名向宪法委员会提起违宪审查, [63]强化民主监督，尤其是保证议会少数派对总统权进行制衡。